塞爾維亞-科索沃正常化進程：美國的臨時脫鉤

問題

美國和歐洲決策者多年的接觸在使塞爾維亞和科索沃更趨於正常化方面幾乎沒有任何效果。考慮到兩國當前的動態以及迄今為止困擾談判努力的問題，本摘要概述了美國對塞爾維亞和科索沃的新戰略。為了打破目前的僵局，美國應暫時解除聯合正常化進程的影響，建立與塞爾維亞和科索沃的雙邊雙邊接觸軌道，以內部改革和經濟振興為優先。

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介紹

在北大西洋公約組織（NATO）的軍事干預結束了1999年科索沃戰爭之後的20年，以及自2008年科索沃獨立以來的十多年裡，科索沃與塞爾維亞之間的關係仍然是西巴爾乾地區緊張和地區不穩定的根源。實現科索沃與塞爾維亞之間的關係的全面正常化對於該地區的長期和平，安全與繁榮是必要的。

儘管有100多個國家在國際上承認了科索沃，但塞爾維亞仍在否認這一立場，直到最近，也一直在反對科索沃的獨立。俄羅斯，中國以及歐盟成員國西班牙，塞浦路斯，斯洛伐克，羅馬尼亞和希臘的加入，這種缺乏承認阻礙了歐盟加入塞爾維亞和科索沃的道路，並禁止科索沃加入國際組織。至關重要的是，這種僵局使兩國的政治力量能夠利用民族主義情緒，這使得科索沃的阿爾巴尼亞和塞族社區越來越不安全。

當政黨能夠設想一個不同的未來時，巴爾乾地區的外交舉措便獲得了成功。當美國與歐盟密切合作，在該地區發揮積極的外交和安全作用時；當俄羅斯等外部大國奉行建設性而非破壞性的政策參與時。在 1990 年代和 2000 年代初期，這些條件基本存在，因為密切的政策協調穩定了該地區並鼓勵了民主改革和機構建設的進展。美國強大的領導力和援助，以及歐盟提供的重要激勵措施（歐盟收購過程和慷慨的經濟援助），以及美國和北約使用軍事干預和製裁的意願產生了結果。但是，美國在2008年之後逐步將區域政策割讓給北約擴大努力和歐洲聯盟，其中除其他外，由科索沃和塞爾維亞之間的正常化問題留給歐洲人解決。在內部，兩國的經濟和體制改革都停滯不前，政治僵局由此而來。 

自 2011 年以來，歐盟促進了塞爾維亞和科索沃之間的對話，以解決戰爭中的懸而未決的問題，並幫助實現關係正常化，從而實現相互承認。但是由於兩國首都的政治不妥協，兩國之間的一項協議無視美國和歐盟的外交努力。此前簽署的幾項協議從未得到執行，導致雙方相互挫敗。為了打破僵局，塞爾維亞和科索沃總統在2018年提出了一項換地安排，旨在激勵塞爾維亞停止其廢止承認運動並恢復通往正常化和承認的政治道路。這種被誤導的努力使對話進程倒退了幾年。今天，科索沃和塞爾維亞之間的對話仍然陷入僵局，

解決這種僵局需要美國對塞爾維亞和科索沃採取新的戰略。該戰略必須以兩國的政治和經濟現實為基礎，並且在評估歐盟推動的對話的成功與失敗以及美國最近的單方面外交努力時應誠實。基於這種理解，應與塞爾維亞和科索沃建立獨立但平行的雙邊外交和經濟接觸軌道，優先考慮內部改革和區域經濟振興，暫時將重點從相互承認上轉移開。

解決這一僵局需要美國對塞爾維亞和科索沃採取新的戰略。該戰略必須以兩國的政治和經濟現實為基礎，並且在評估歐盟推動的對話的成功與失敗以及美國最近的單方面外交努力時應誠實。

政治動態

塞爾維亞的政治動態

自2012年Aleksandar Vucic正式擔任塞爾維亞副總理進入塞爾維亞政治舞台以來，塞爾維亞經歷了一段民主衰落的時期。像西巴爾乾地區許多長期任職的領導人一樣，武齊奇向西方聽眾和塞爾維亞人民講親西方改革家的語言，他的主要講話重點包括振興塞爾維亞的經濟，打擊腐敗以及將塞爾維亞加入歐盟. 然而，在過去九年裡，武契奇總統和他的塞爾維亞進步黨 (SNS) 主持了民主標準的不斷侵蝕、媒體自由的下降、庇護網絡的隱蔽以及執政黨對國家機構的奪取。2019年，國際民主監督組織自由之家將塞爾維亞從民主國家降為混合政權，引用“選舉進行中的惡化，政府和聯盟媒體繼續試圖通過法律騷擾和誹謗運動來破壞獨立記者，以及亞歷山大·武契奇總統實際上積累的行政權力與其憲法角色相衝突。”

2020年的議會選舉進一步鞏固了SNS對政治和經濟生活的控制：在國民議會的250個席位中，有231個席位，執政聯盟獲得了多數席位，從本質上使塞爾維亞成為一黨制國家。儘管塞爾維亞社會內部對SNS存在明顯的兩極分化和反對，但這種反對在意識形態上已深深地分裂。此外，SNS在政治領域（尤其是在媒體和公民社會組織中）的控制力如此強大，以至於對SNS提出可信的挑戰已被證明是不可能的。

為了鞏固自己作為強有力的領導人的國內聲譽，Vucic在平衡與美國，歐盟，俄羅斯，中國，土耳其和阿拉伯聯合酋長國。雖然有時他可能會說西方語言，但武契奇同時向莫斯科展示自己是親俄羅斯的民族主義者，同時也是北京值得信賴的合作夥伴。儘管民主標準受到侵蝕，改革步伐停滯，但武齊奇對加入歐盟的公開承諾，以及他說出布魯塞爾想听到的事情的能力，很大程度上使他免於受到歐盟的指責。

Covid-19大流行使Vucic總統因歐洲團結的“童話”而exc毀了歐盟，並依靠中國和俄羅斯生產疫苗，這一事實證明了Vucic採取的平衡行動對他的國內觀眾有用。對歐盟的態度就是一個很好的例子：隨著政府與中國的關係越來越緊密，加入歐盟的步履蹣跚，公眾對歐盟成員國的支持降至十年來的最低點。然而，對歐盟或中國的輿論也與親政府媒體（大多數公民的主要新聞來源）的報導密切相關，這反映了武契奇和SNS的觀點。

儘管 SNS 對塞爾維亞的政治生活施加了控制，但科索沃問題使 Vucic 的平衡能力受到考驗。塞爾維亞政府在積極破壞科索沃獨立的同時，也肯定了塞爾維亞加入歐洲聯盟的願望，因此塞爾維亞政府完善了說一件事又做另一件事的藝術。武契奇一直表示他願意參與歐盟促成的與科索沃的對話。2017 年，他甚至呼籲就與科索沃的關係和修改塞爾維亞憲法進行全國內部對話，寫道在一篇全國性的專欄文章中，“作為一個國家，我們是時候停止埋頭苦幹，努力現實，不要讓自己失去或給予別人我們擁有的東西，也不要等待我們長期迷失在手中。” 但出現的內部對話是不透明和無效的。相反，塞爾維亞繼續依靠俄羅斯和中國否決在聯合國安理會的承認，否認科索沃的獨立。從 2017 年到 2020 年，塞爾維亞對科索沃進行了取消承認運動，以在談判中獲得對科索沃的影響力。

塞爾維亞政治精英在很大程度上依靠民族主義敘事來維持民眾的支持，其中主要的敘事是科索沃是塞爾維亞不可磨滅的一部分。政府官員和親政府媒體創造了一個永無止境的新聞周期，在這個新聞周期中，科索沃的獨立性雖然是塞爾維亞文化和宗教遺產的重要來源，但也對塞爾維亞的安全構成了威脅，這一主張在塞爾維亞的國家安全戰略中得到了回應。親政府的媒體通過虛假的故事引發了這些恐懼，這些虛假的故事聲稱衝突迫在眉睫。儘管這種民族主義的熱情加強了對SNS基地的支持，但它也延續了一個政治循環，在這種政治循環中，極右翼的反對派在民族主義不足的基礎上襲擊了武齊奇。例如，極右翼的親俄羅斯德維爾黨經常攻擊國民黨，因為他們背叛了塞爾維亞在科索沃的利益，並聲稱武齊奇將承認科索沃。反過來，武齊奇指出，這種反對是有道理的，塞爾維亞在國內不可能承認科索沃。

塞爾維亞公共領域幾乎所有關於科索沃的討論都受到該國最大的宗教機構塞爾維亞東正教 (SOC) 的影響。屬於SOC的大多數塞爾維亞人都將科索沃視為其國家和宗教的搖籃，而教會在科索沃獨立問題上放大了塞爾維亞的民族主義和神話。儘管塞爾維亞人佔科索沃當今人口的一小部分（約5.5%），但許多中世紀的東正教修道院都位於科索沃，塞爾維亞人將其視為神聖的地方。保護這些遺址是科索沃和塞爾維亞之間緊張局勢的根源，尤其是在 2004 年發生的一連串暴力破壞之後許多東正教教堂。SOC 一直是任何可能導致科索沃承認的潛在協議的聲音和積極的反對者，無論是事實上的還是法律上的。在2018年，與科索沃達成的以領土交換為基礎的交易建議使SOC的聖主教理事會聲明“科索沃和梅托希亞”。。。不是民族意識形態或神話的問題，也不是領土問題，而是我們教會和民族存在的本質。” SOC 的領導人要么嚴厲批評武契奇是考慮與普里什蒂納達成協議的叛徒，要么稱讚他是塞爾維亞及其信仰的堅定保護者。

除了1999年北約在科索沃戰爭期間對塞爾維亞的轟炸之外，西方對西方也懷有共同的不滿情緒，共同的東正教信仰也是俄羅斯在塞爾維亞影響力的重要支柱。戰爭結束時，俄羅斯與北約部隊在普里什蒂納機場之間的緊張軍事對峙使克里姆林宮的敘述重新振作起來：俄羅斯是斯拉夫和東正教徒的唯一真正捍衛者，也是塞族的保護者。

自1990年代以來，塞爾維亞和俄羅斯加強了軍事和經濟聯繫，特別是在能源領域，但俄羅斯作為“塞爾維亞世界”的捍衛者的呼籲是其在該地區軟實力的根源。俄羅斯總統弗拉基米爾·普京（Vladimir Putin）雖然最近被總統武西奇（Vucic）接受中國國家主席習近平的陰霾所籠罩，但俄羅斯總統弗拉基米爾·普京（Vladimir Putin）迄今為止是塞爾維亞最受歡迎的外國領導人（2018年的一項民意調查發現，有80％的塞爾維亞公民對普京持樂觀態度）。當普京在 2019 年訪問貝爾格萊德時，超過 10 萬人在塞爾維亞最大的東正教教堂聖薩瓦大教堂外的街道上迎接他。

由於科索沃問題給俄羅斯帶來了對塞爾維亞的巨大影響，並破壞了該地區的歐洲-大西洋一體化，俄羅斯沒有興趣看到科索沃問題得到解決。此外，如果莫斯科譴責貝爾格萊德和普里什蒂納達成的協議，對武齊奇的國內後果可能是災難性的。 

科索沃的政治動態

隨著阿爾賓·庫爾蒂（Albin Kurti）的“自決”（Vetëvendosje）政黨在2月的一次大選中獲勝，科索沃正經歷著戲劇性的政治轉變。

自決運動的領導人阿爾賓·庫爾蒂（C）和科索沃總統瓦喬薩·奧斯曼尼（R）在2021年2月7日在賈科娃鎮舉行的一次競選集會上向支持者致意，比該國議會選舉提前了一周。圖片由ARMEND NIMANI / AFP通過Getty Images拍攝。

自獨立以來，支配科索沃政治的政黨和政治領導人，除了維特芬多傑（Vetëvendosje）外，都與1990年代的戰爭息息相關。多年來，這些政黨輪流上台和下台，建立了非正式的權力和國家控制制度。由前科索沃解放軍（KLA）成員領導的政黨，例如Hashim Thaci的科索沃民主黨（PDK）和Ramush Haradinaj的科索沃未來聯盟（AAK），從與科索沃獨立鬥爭的聯繫中獲得了合法性。其他已建立的政黨，例如由易卜拉欣·魯戈瓦 (Ibrahim Rugova) 的和平抵抗運動組成的科索沃民主聯盟 (LDK)，是科索沃民主聯盟的長期政治對手。這些政黨之間的政治競爭和派系主義使科索沃政治不穩定：自獨立以來，它已經進行了六次民意測驗，全都是在早期選舉中進行的。然而，隨著時間的推移，對高層腐敗、附庸和與有組織犯罪的聯繫的指控已經削弱了這些團體的受歡迎程度。

公民對地方性腐敗和讚助網絡的不滿使阿爾賓·庫爾蒂（Albin Kurti）的反腐敗和改革運動的信息在2021年尤為明顯。總理庫爾蒂（Kurti）與總統喬斯·奧斯曼尼（Vjosa Osmani）一起在“工作與正義”的反腐敗政策平台上進行競選，社會正義，創造就業。Vetëvendosje 的壓倒性勝利（50%的選票）改變了科索沃的政治格局，因為所有三個建制黨都經歷了歷史上最糟糕的結果。LDK 領導人伊薩·穆斯塔法 (Isa Mustafa) 在 2021 年大選後辭職。再加上去年前總統哈希姆·塔奇和PDK黨領袖卡德里·維塞利因戰爭罪被起訴，這摧毀了PDK的領導層，許多熟悉的政治面孔現在都不見了。庫爾蒂意見他的受歡迎的任務是廢除舊執政黨建立的國家佔領體系之一。他著眼於國內問題，表示與塞爾維亞的對話將不是他的政府的優先事項。

科索沃塞爾維亞少數民族的融入是國內問題，這對正常化進程至關重要。科索沃 2008 年憲法規定了少數群體在治理結構中的代表權；建立市級自治的能力（賦予市部分自治權）；建立文化遺產保護區；並將塞爾維亞語定為官方語言。但是，這些權利的實施仍然是不均衡和偶發的。

科索沃絕大多數塞爾維亞人居住在科索沃全境 10 個少數民族佔多數的城市。¹大約60％的塞族人口集中在伊巴爾河以南的六個城市中，這些城市大部分都已融入科索沃州。其餘40％的人居住在北塞爾維亞的四個科索沃市。他們拒絕接受科索沃國家的權威；由塞爾維亞在這四個城市中的能源，醫療，教育和市政服務等部門資助的平行結構體系阻止了科索沃對其領土行使完全主權，並使貝爾格萊德對北科索沃塞族人產生了巨大影響。

貝爾格萊德對科索沃占主導地位的塞爾維亞政黨“斯普斯卡利斯塔”的支持，為普里什蒂納提供了另一種形式的槓桿。該黨與SNS緊密聯繫，目前在科索沃議會中擁有為塞爾維亞少數民族保留的所有10個席位，在科索沃以塞爾維亞人居多數的城市中擁有所有10個市長職位，並在這些地區占主導地位。斯普斯卡利斯塔通過恐嚇選民以及反對派候選人及其家人，維持其對塞爾維亞人政治代表權的近乎壟斷。公共部門的僱員，尤其是在塞爾維亞平行機構工作的僱員，擔心如果他們不投票支持該黨，就會失去工作。不認同斯普斯卡利斯塔（Srpska Lista）的科索沃塞族政客被標記為民族叛徒。2019年，斯普斯卡利斯塔·利斯塔（Srpska Lista）副總統米蘭·拉迪西奇（Milan Radoicic）因謀殺科索沃塞族反對派政治家奧利弗·伊万諾維奇（Oliver Ivanovic）而被起訴，後者試圖彌合塞族和科索沃族之間的分歧（此案正在進行中）。其他批評貝爾格萊德和塞族人的科索沃塞族政客警告說，他們可能面臨類似的命運。

科索沃正在為過去的暴力搏鬥，為未來奮鬥。塞爾維亞政府繼續抵制調查和起訴犯下戰爭罪行，阻礙問責制和正義的人。自戰爭結束以來，在塞爾維亞發現了五個亂葬坑，內有900多名科索沃阿爾巴尼亞人的遺體。儘管塞爾維亞政府已承諾解決失踪人員問題，但仍未採取任何行動找到仍然失踪的1,600多人的遺體。2020年9月，塞爾維亞議會議員伊維卡·達契奇（Ivica Dacic）出現在親政府媒體電視頻道上，並詢問，“我們將如何處理塞爾維亞人。。。誰能透露塞爾維亞各地阿爾巴尼亞人的屍體埋在哪裡？” 僅僅兩個月後，在塞爾維亞南部發現了第五個萬人坑——這一事件並未引起塞爾維亞政府的回應。

在斯洛博丹·米洛舍維奇（Slobodan Milosevic）統治下成為政治犯的庫爾蒂（Kurti）在今後的任何對話中都將堅定不移地反對塞爾維亞。對於科索沃公民來說，唯一可以接受的對話結果是相互承認。他們認為是對貝爾格萊德的讓步的任何妥協都將是非常不受歡迎的，特別是考慮到塞爾維亞官員不悔改的言辭和頑固的態度。但是，妥協的代價隨著時間的推移而越來越高：塞爾維亞要求全國道歉甚至賠償的要求在科索沃人中越來越受關注，這反過來又使貝爾格萊德在政治上無法接受妥協。換句話說，即使相互承認的好處也可能不足以解決科索沃的不滿。

標準化過程的演變

為了將更多的地區責任轉移給歐盟，美國在2010年代初開始逐漸脫離西巴爾乾地區。為了展示其新成立的歐洲對外行動署的影響，歐盟尋求在該地區發揮更大的外交作用，特別是通過促進科索沃和塞爾維亞之間的正常化談判。